MANIFIESTO PARA LA REFORMA ECONOMICA EN LA ARGENTINA
Por Steve H. Hanke y Kurt Schuler
11 de junio de 2002-06-11
Steve H. Hanke es Profesor de Economía Aplicada en la Universidad Johns Hopkins de Baltimore y es Profesor Superior del Instituto Cato de Washington. Kurt Schuler es economista superior de la Comisión Económica Conjunta del Congreso de los Estados Unidos. Sus opiniones son personales y no reflejan necesariamente las de la comisión.
A pesar de las abundantes pruebas que demuestran que las políticas económicas de los últimos meses han sido sumamente destructivas, el gobierno insiste en seguir con ellas. La economía y el sistema político de la Argentina han sido pulverizados y el modo en que se resuelva el caos social resultante determinará la forma que adoptará la sociedad argentina durante una o más generaciones.
La cuestión básica que la Argentina no ha sido capaz de resolver desde la década de los Treinta es qué tipo de economía debería ser: żuna oligarquía de negocios, mercantilista, o fascista? żo tal vez socialista o populista? Estas posibilidades fueron probadas en la Argentina y en otros países y fracasaron. Nuestras recomendaciones se basan en la premisa de que la mayoría de los argentinos llegará finalmente a la conclusión de que aspira a una economía de mercado. Lamentablemente, es posible que tengan que sufrir mucho más dolor experimentando infructuosamente con otros sistemas antes de llegar a dicha conclusión. Desarrollar el consenso social a favor de una economía de mercado es una tarea muy importante, pero no diremos nada más en cuanto a ello porque el aspecto en que más tenemos para aportar es la descripción de las reformas económicas aconsejables una vez que exista el consenso a favor de una economía de mercado.
Describiremos los objetivos políticos que creemos brindarán el mayor bienestar económico para la Argentina. Es posible que para alcanzarlos sean necesarios algunos pasos intermedios, pero éstos dependerán en muy buena medida de la situación económica y política, que está cambiando con toda celeridad. Ya hemos ofrecido diagnósticos y recetas detalladas sobre la base de las circunstancias específicas de fines del año pasado y comienzos del presente. Por ahora, es más útil pensar cuál debería ser el resultado a largo plazo y qué curso de acción debería seguirse a fin de alcanzar dicho resultado. Limitaremos nuestro análisis a los aspectos que consideramos necesarios para la supervivencia, la estabilización y la recuperación. Nuestro enfoque, por lo tanto, estará puesto en los aspectos a largo plazo, dado que es precisamente durante los períodos de crisis cuando los cambios de largo aliento se vuelven posibles más rápidamente.
Objetivo general
El crecimiento económico sostenido y ampliamente difundido mediante la aplicación de una economía de mercado, el único sistema que logró jamás posibilitar dicho crecimiento.
Principios
Respeto por la propiedad privada y por los contratos. En el caso de la Argentina, esto significa restaurar la confianza dañada.
Un gobierno limitado a las tareas que pueda desempeñar con competencia.
Una moneda fuerte y confiable.
Un sistema financiero sólido.
Un sistema impositivo simple con tasas bajas.
Un presupuesto oficial que una vez finalizado el año fiscal esté equilibrado o presente un superávit general.
Cronograma
Cuando llegue la oportunidad de la reforma económica, probablemente no antes de varios meses, la tarea más urgente será tal vez restablecer una moneda estable. Ello puede hacerse casi inmediatamente, a través de la dolarización. Los impuestos y el presupuesto serán el siguiente capítulo. Los problemas del sistema financiero posiblemente tengan que ser "resueltos" por la inflación. Es probable que el sistema financiero tenga que ser reducido a una base baja, tal como sucedió en 1991, y por lo tanto no prevemos que dicho sistema sea una cuestión urgente como la monetaria. Sin embargo, si la oportunidad de la reforma económica surgiera en días en vez de meses, los problemas del sistema financiero serán más acuciantes y tal vez más urgentes que el problema monetario.
Moneda (para la acción inmediata)
Una moneda débil impide el comercio. Nadie quiere ni confía en el peso: todo el mundo quiere y confía en el dólar. La dolarización es la única política monetaria que tiene sentido. Nótese que la dolarización no debería impedir que la gente usara otras monedas en caso de así desearlo; simplemente eliminará el peso y permitirá a los argentinos usar el dólar en forma oficial, que es lo que demostraron desear. Proponemos los siguientes pasos:
Oficializar el dólar.
Retirar de circulación todos los billetes del Banco Central de la República Argentina (BCRA) y todos los dépositos que obren en el BCRA y reemplazarlos con activos en dólares. El BCRA podría hacerlo mediante medidas administrativas, inclusive sin que exista una ley oficial de dolarización. Sin embargo, una ley haría que la dolarización fuera más segura.
Permitir que las monedas en circulación o ya acuñadas sigan usándose, siempre que no hayan sido sacadas de circulación mediante inflación. Sin embargo, las nuevas monedas en dólares deberían ser emitidas únicamente por el Sistema de la Reserva Federal de los Estados Unidos o por bancos.
Reformar el banco central a fin de despojarlo de todas las funciones relacionadas con la política monetaria y dejarlo sólo como una superintendencia del sistema financiero.
Permitir a los bancos que emitan billetes (papel moneda) denominados en dólares.
Convertir a dólares las tasas de interés en pesos (desagio).
Con la dolarización, no hay moneda nacional que necesite ser apuntalada mediante controles de cambio, por lo tanto, los controles cambiarios pueden eliminarse.
Imposición de gravámenes y cuentas oficiales (de aplicación inmediata o a corto plazo)
Cuanto más dure la crisis actual, tanto más probable es que el gobierno se financie a sí mismo, especialmente mediante la inflación. La estabilización económica brindará una oportunidad de incrementar la recaudación reduciendo al mismo tiempo los gravámenes y achicando drásticamente el sistema impositivo. Proponemos los siguientes pasos:
Simplificar drásticamente el código impositivo. El código impositivo nacional debería contemplar como máximo cuatro clases de impuestos: (1) Un impuesto de 20% de los ingresos brutos personales no ajustados, a fin de reemplazar el actual impuesto a las ganancias y la tasa de seguridad social. Este impuesto debería comenzar con el primer dólar de ingresos y no tendría exenciones ni deducciones, en otras palabras, sería un impuesto plano. (Este impuesto no debería comprender aportes para retiros privados.). Luego sería aconsejable reducir el gravamen hacia 15 por ciento. (2) Un impuesto al valor agregado de 10% que no tenga o que casi no tenga exenciones (otro impuesto plano). No habría necesidad de un gravamen aparte sobre los ingresos corporativos, dado que un impuesto amplio al valor agregado percibe dinero de la misma fuente de ingresos. (3) De ser necesario para la recaudación, imponer gravámenes sobre productos petroleros, alcohol y tabaco. (4) De ser necesario para la recaudación, derechos aduaneros que no excedan el 10 por ciento. El peso se ha depreciado de tal manera que los productores argentinos no necesitan "protección" de la competencia extranjera (que, en todo caso, debería estar a cargo de los consumidores).
Combinar un código impositivo mucho más simple y tasas impositivas más bajas con una mejor aplicación y un efectivo cumplimiento (ver más adelante).
Introducir un marco fiscal transparente para los gobiernos nacional y provinciales, que comprenda la publicación de balances y declaraciones de ingresos, empleando una base de devengación (en vez de la base de caja corriente); auditorías anuales por firmas externas, y la observancia de principios contables aceptados generalmente.
Otorgar a las provincias mayor responsabilidad sobre sus propias recaudaciones; utilizar la amenaza de la quiebra provincial para que aquéllas acepten cambios en la participación en las recaudaciones (coparticipación).
Dar prioridad al pago de la deuda interna; el pago de la deuda externa deberá esperar hasta que la economía vuelva a crecer.
Gasto gubernamental (acción para el corto plazo)
El presupuesto oficial necesita ser revisado atentamente. Aquí presentamos algunas ideas iniciales:
El mayor ítem individual en el presupuesto gubernamental son las jubilaciones y pensiones, y el mayor ahorro potencial debe obtenerse de la reforma del sistema previsional (por ejemplo, evitando que una minoría de beneficiados perciba jubilaciones de privilegio a costa de los contribuyentes).
Recortar el gasto de defensa: la Argentina está en términos pacíficos con sus vecinos.
Recortar el gasto de inteligencia: la Argentina no está luchando contra la guerrilla y es poco probable que se convierta en blanco del terrorismo.
Recortar el presupuesto del Congreso (una legislatura unicameral podía simplificar las cosas).
Aumentar sustancialmente las auditorías de los contribuyentes. Reubicar empleados públicos preparados que no tengan tareas específicas en otros ministerios para que se dediquen a auditoría y recaudación impositiva, sectores donde podrán incrementar la recaudación. Nótese que esta recomendación depende de una previa y drástica simplificación del código impositivo; aumentar las auditorías con el actual código simplemente perpetuaría la sensación generalizada de que las leyes impositivas son arbitrarias e injustas.
Mantener el gasto a fin de brindar subsistencia a los jefes de familia.
La eficiencia de las universidades públicas, medida según los niveles de graduación, es baja. Las universidades deberían admitir menos estudiantes; los fondos ahorrados deberían utilizarse para garantizar que los alumnos primarios y los estudiantes secundarios efectivamente aprendan lo que deben aprender.
Procedimientos presupuestarios (probablemente, un proyecto a plazo más largo)
Exigir que el Congreso tenga una amplia mayoría (60 o 67%) para aprobar todo impuesto nuevo, aumento de impuestos o bases impositivas, así como aumentos del nivel de deuda gubernamental en tiempo de paz.
El sistema fianciero (una combinación de acción inmediata y a largo plazo)
Damos por sentado que la reforma económica no ocurrirá durante algunos meses, y cuando finalmente tenga lugar, el sistema financiero habrá sido reducido a un nivel extremadamente bajo, tal como ocurrió en 1991. El congelamiento de los depósitos bancarios (corralito) habrá sido resuelto mediante inflación, quiebras bancarias y la posesión, por parte del gobierno, de la mayor parte del sistema bancario. Tras haber sido despojados de sus ahorros tres veces en 20 años, los argentinos no confiarán en bancos onshore. Los préstamos volverán a ser otorgados con lentitud, porque los prestamistas temerán otra pesificación. Proponemos las siguientes medidas:
Si los problemas del sistema bancario aún no han sido resueltos, será necesario dividir el sistema en dos partes: el sistema de pagos para la actividad actual y los ahorros a largo plazo. El sistema de pagos necesita ser incuestionablemente solvente y líquido de modo tal que se eviten las parálisis económicas; los ahorros no serán líquidos y en algunos casos, ni siquiera serán solventes.
Eliminar inmediatamente los requisitos de liquidez mínima.
Eliminar inmediatamente los topes de las tasas de interés.
Permitir o inclusive alentar la "offshorización" del sistema bancario, de ser posible, en forma inmediata. La idea es permitir un tipo de competencia que contribuirá a preservar los derechos de propiedad de los depositantes.
En la medida en que sea posible (que puede ser cercana a cero), revertir el daño provocado por la pesificación de los depósitos. Este será un emprendimiento a largo plazo.
Vender los bancos oficiales, emprendimiento a largo plazo.
Desempleo y ley laboral (una combinación de acciones a corto y largo plazo)
La solución a largo plazo para el desempleo es el crecimiento económico rápido. Incluso las economías que tienen legislaciones que impiden la flexibilidad en sus mercados laborales pueden reducir el desempleo a niveles bajos si crecen con la rapidez suficiente. Por ejemplo, Irlanda redujo su tasa de desempleo de 15,6% en 1993 a por debajo de 4% en 2001. A lo largo de dicho período, el crecimiento real de su PBI fue de aproximadamente 9% anual. Con una mayor flexibilidad en la legislación del mercado laboral, el desempleo puede caer aún más rápidamente.
Reducir los gravámenes reducirá el costo de contratación laboral. En la Argentina, la diferencia entre lo que el empleador paga y lo que el trabajador recibe ha sido estimada en alrededor de 42% para los trabajadores solteros, en comparación con el 31% en que se inscribe en los Estados Unidos.
Eliminar las penalizaciones por el despido de personal. En los países donde despedir personal resulta costoso, los empleadores están menos dispuestos a contratar empleados fijos. Si no fuera viable políticamente eliminar dichas sanciones, eliminarlas antes de efectuar incorporaciones netas de personal. (De este modo, si un empleador tiene 50 trabajadores en una fecha determinada y luego contrata nuevos trabajadores, los 50 empleados con mayor antigüedad están cubiertos por el sistema de penalizaciones, mientras que los restantes trabajadores no lo estarán). Establecer un objetivo de nivel de desempleo (por ejemplo, 8%) que desencadenará una eliminación completa de las sanciones.
Otros (una combinación de acciones a corto y largo plazo)
Controles de precios: eliminar restricciones sobre precios y cantidades que apunten a dictar cuándo y a qué precio pueden vender los productores de petróleo y otros productores.
Sistema legal: permitir a las partes en transacciones comerciales que acuerden de antemano acatar arbitrajes no sujetos a posteriores revisiones por tribunales argentinos. La finalidad que se busca es hacer más eficiente la resolución de disputas legales.
Jubilaciones privadas: permitir o inclusive alentar la "offshorización" del sistema previsional, de ser posible en forma inmediata.
Personal: confiar la administración del programa de reformas a personas que crean en él, a fin de evitar algunos problemas con que se topó Ecuador con su dolarización y otras reformas.
La Argentina, el FMI y otras organizaciones internacionales
Nuestras propuestas no dependen de que la Argentina reciba préstamos del FMI. El consejo del Fondo a la Argentina en los últimos años ha sido adverso. Recibir la aprobación del FMI podría resultar útil para que la Argentina tuviera acceso a otros créditos del exterior. Sin embargo, recomendamos que la Argentina no aumente su actual nivel de préstamos del FMI: existe un riesgo demasiado grande de que como condición para nuevos préstamos el FMI exija políticas que resulten contraproducentes. En el caso extremo (que esperamos pueda evitarse), la Argentina deberá prepararse para el default antes que aceptar recomendaciones del FMI de nuevos aumentos impositivos y otras políticas que estrangularán la economía.
Presentado al Dr. Carlos Menem, ex presidente de la República Argentina, el 11 de junio de 2002, en una reunión mantenida en el Instituto Cato en Washington.